Foto: Javier Calvelo/ adhocFOTOS
EMILIANO COTELO (EC): Como ustedes saben, el PIT-CNT decidió impulsar una reforma constitucional relativa a la seguridad social, que va en contra del aumento de la edad mínima de jubilación y que derogaría el régimen de AFAPS.
Hoy les proponemos detenernos en este asunto, en diálogo con el economista Pablo Rosselli, socio de Exante.
ROMINA ANDRIOLI (RA): ¿Cómo estás analizando esta iniciativa?
PABLO ROSSELLI (PR): Me parece importante comenzar compartiendo una reflexión general, previa a entrar en cada uno de los asuntos que plantea el proyecto. Hace un par de semanas analizábamos el proyecto de reforma constitucional de Cabildo Abierto, que procura regular diversos aspectos del funcionamiento del mercado de crédito, y decíamos que era una muy mala idea introducir regulaciones de índole legislativa en la Constitución, porque la Constitución es muy difícil de cambiar y debe utilizarse para establecer las grandes reglas del ordenamiento jurídico.
Decíamos también que, lamentablemente, en Uruguay nos estamos acostumbrando a tratar de resolver discrepancias políticas con reformas constitucionales.
La misma apreciación vale para este proyecto de reforma. Una cosa es que la Constitución establezca principios generales que garanticen derechos, por ejemplo, el derecho a percibir jubilaciones o pensiones adecuadas (como ya establece el artículo 67) y otra cosa es establecer en la Constitución asuntos absolutamente instrumentales, como una edad mínima de retiro. Pensemos que establecer una edad mínima de 60 o 63 o 65 años puede tener impactos económico-financieros muy importantes. Entonces tenemos que preguntarnos si realmente es una cuestión de principios que la edad mínima sea de 60 años. A fin de cuentas, 60 años es un límite arbitrario… y, de hecho, mucha gente en Uruguay se jubila más tarde (por voluntad o por necesidad).
En este caso, en mi opinión, tenemos un agravante. La Constitución establece que las leyes que definen asuntos tributarios y de seguridad social no pueden someterse a referéndum. El constituyente anticipó que los mecanismos de democracia directa son complejos cuando se trata de tributos o seguridad social. ¿Quién podría votar en contra de tener menos impuestos y más jubilaciones?
Pero esta iniciativa de reforma constitucional está “estirando”, si se permite el término, el uso de los mecanismos de democracia directa, que en los hechos se utiliza para derogar una ley. Y pone al electorado a tener que elegir, por ejemplo, si se quiere fijar una edad mínima de 60 años sin decir cómo se va a pagar y quién va a pagar esa disposición. Si se aprueba la reforma, el Estado deberá obtener recursos de algún lado para solventar el mayor gasto de seguridad social. ¿Podemos decidir que 60 años debe ser la edad mínima sin saber sobre quién y de qué modo recaerá el costo de esa medida?
En fin, lo mismo que decíamos para el proyecto de reforma de Cabildo Abierto: es una muy mala idea introducir estos asuntos en la Constitución.
RA: Vayamos ahora a las disposiciones del proyecto de reforma constitucional. Comencemos por la que establece que la causal común de jubilación se configura con una edad mínima de retiro en 60 años y con 30 años de aportes. ¿Cómo evalúan esa propuesta, que da marcha atrás con el principal pilar de la reforma que se aprobó en el Parlamento?
PR: La reforma de la seguridad social que aprobó el Parlamento tiene como principal objetivo corregir o mitigar los problemas de sustentabilidad económica-financiera del sistema. En otras palabras, sin una reforma de la seguridad social, el gasto público en pasividades continuará subiendo en las próximas décadas, a un ritmo no muy acelerado pero sostenido.
Ante esa situación se presentan tres opciones: no corregir ningún factor o parámetro del sistema y apelar a cobrar más impuestos para ir cubriendo el déficit creciente del sistema, aumentar las tasas de aportación de empleados y/o de empleadores, o corregir parámetros relativos a la conformación de la causal jubilatoria para mitigar la suba del gasto.
La reforma aprobada fue por el tercer camino, principalmente subiendo paulatinamente la edad de retiro.
Como comentamos en su momento, en mi opinión, parece correcto actuar sobre la contención del gasto.
RA: ¿Cómo llegas a esa conclusión?
PR: Uruguay tiene un alto gasto en pasividades en cualquier comparación internacional, en relación con el PIB y en relación con la edad media de su población.
Desde la oposición social y política se reprochaba que todo el esfuerzo del ajuste del sistema recae en los trabajadores a través del ajuste de las prestaciones. Pero Uruguay tiene altas tasas de aportación y un alto desempleo juvenil. En mi opinión, no era recomendable subir aportes, porque eso podía ir contra el objetivo de creación de empleos, particularmente para los más jóvenes.
Y en términos más generales, soy de la opinión de que si vamos a subir impuestos (que es toda una discusión en sí misma, cuánta más presión tributaria, qué impuestos subir), que esa suba de impuestos sea para gastar en niñez, adolescencia, pobreza, marginalidad. En mi opinión, no está bien que Uruguay continúe aumentando el gasto en pasividades, cuando la pobreza en los mayores de 65 años es de 2,5% mientras la pobreza en niños y adolescentes supera el 15%.
RA: Ahora, si se aprueba esta reforma constitucional, ¿necesariamente terminará aumentando el gasto en pasividades?
PR: Es casi una certeza que será así.
El proyecto de reforma establece que la jubilación común tenga como requisitos mínimos una edad de 60 años, con 30 años de servicios. Al mismo tiempo, una disposición transitoria establece que la entrada en vigor de la reforma constitucional no puede derivar en pérdida de derechos adquiridos, y que el Estado no podrá innovar en perjuicio de los afiliados al Sistema de Seguridad Social. Eso limita notoriamente la posibilidad de que el parlamento modifique otros parámetros de la causal común. Más aún, es una disposición que no dudaría en calificar como temeraria, porque admite interpretaciones extraordinariamente amplias, que podrían limitar muchísimo cualquier posibilidad de ajuste del sistema.
Por lo tanto, si se aprueba esta reforma constitucional, las opciones más viables pasarán probablemente por aumentar los aportes (si ello no configura luego una reducción de derechos), lo cual puede afectar el empleo y el salario líquido que perciben los trabajadores, o recurrir a una mayor presión impositiva.
Este aumento del gasto en pasividades que resultaría de esta reforma constitucional plantea una doble inequidad, con consecuencias regresivas en la distribución del ingreso.
RA: ¿Cómo es eso? ¿Cómo es que hay una doble inequidad?
PR: Esta reforma plantea aumentar el peso de la seguridad social sobre las generaciones más jóvenes, que terminarán pagando más aportes o más impuestos.
A su vez, la pobreza es notoriamente mayor entre los niños y adolescentes que entre la población mayor de 65 años. Por lo tanto, esta reforma constitucional nos plantea una inequidad intergeneracional que tiene una connotación regresiva para la distribución del ingreso.
Pero también tiene connotaciones regresivas entre la población adulta. Actualmente, la edad media de jubilación está en los 62-63 años, eso en parte obedece a que algunas personas prefieren trabajar algo más, pero fundamentalmente a que muchas personas no llegan a configurar 30 años de aportes a los 60 años de edad. Centramos el debate en la edad mínima de 60 años y nos olvidamos de que muchas personas igual tendrán que trabajar más para llegar a los 30 años de aportes (allí está el verdadero problema de nuestra seguridad social) ¿Y quiénes se van a beneficiar de esta disposición? Las personas que han tenido las mejores trayectorias laborales, las que han estado menos tiempo desempleadas, que suelen ser las personas que también han logrado las mejores remuneraciones. Esta segunda inequidad también es claramente regresiva.
Esto en lo que hace a la edad de retiro que se establece en el proyecto de reforma constitucional, pero hay otra disposición que también conduce a un aumento del gasto en pasividades.
RA: ¿A qué disposición te estás refiriendo?
PR: A la que establece que ninguna jubilación y pensión podrá ser menor que el Salario Mínimo Nacional. No tenemos cómo saber con precisión cuánto puede costar esta disposición. El BPS seguramente tiene cómo hacer ese cálculo, pero la norma en sí conducirá a un aumento de las pasividades, que probablemente sería muy significativo. También resulta temerario hacer esta propuesta sin contar con una cuantificación del costo de la medida.
Acá el proyecto introduce esta disposición sobre una premisa que está siempre presente, explícita o implícitamente, en los debates políticos y en los anuncios de los sucesivos gobiernos, pero que es una premisa falsa o, cuanto menos, muy inexacta. En Uruguay solemos asociar pasividad baja con pobreza o falta de ingresos. Y seguramente hay personas con bajas pasividades y bajos ingresos. Pero es un hecho que hay relativamente pocos pasivos pobres porque la pobreza entre los mayores de 65 años es de 2,5%.
Entonces, estamos ante una propuesta de norma que no es adecuada para para atacar la pobreza o los ingresos más bajos. Además, la norma está muy mal redactada porque ni siquiera se toma la precaución de que los ingresos de la persona resulten bajos, una persona puede tener una pensión y una jubilación, y con esta norma eventualmente se le incrementarán las dos. Mucho menos mira la norma si la persona tiene otros ingresos por ejemplo de rentas. Tampoco mira los ingresos de todo el hogar. Como política para combatir la pobreza y/o los bajos ingresos, está francamente muy mal diseñada. A su vez, el hecho de subir así las pasividades mínimas puede también alentar la sub-declaración de aportes en los segmentos de ingresos bajos, porque aportar por todo o por menos puede hacer poca diferencia.
Y a eso se agrega que indexa las pasividades mínimas al Salario Mínimo Nacional. Todo un retroceso en materia de diseño de políticas públicas… Durante décadas teníamos al Indice Medio de Salarios como un indexador de gastos públicos de los más diversos. ¿Qué es lo que sucedió? Los sucesivos gobiernos dejaron perder valor al Salario Mínimo Nacional porque subir el Salario Mínimo tenía costos fiscales. Esta norma nos devuelve a ese pasado. Con esta norma terminará bajando en términos reales el Salario Mínimo Nacional. Cuesta creer que esta propuesta provenga de una central de trabajadores.
RA: Dejamos para el final lo relativo a la derogación del régimen de AFAPS.¿Cuáles son los comentarios en este punto?
PR: Nuestro sistema de seguridad social tiene desde 1996 dos pilares, un pilar de reparto (de “solidaridad intergeneracional”) y un pilar de ahorro individual.
Quienes plantean la derogación de las AFAPS lo hacen apelando a razones de índole filosófica: uno, la seguridad social debe ser un asunto de resolución estatal; dos, no debe haber lucro en la seguridad social.
Ahora, la idea de que las personas en su último tramo de vida pueden tener niveles adecuados de ingresos en base exclusivamente a lo que provea el Estado en un país con una población que envejece rápidamente entra en conflicto con la necesidad de destinar recursos a otros asuntos (como mencionábamos antes).
En cuanto al lucro en la seguridad social, la realidad es que en una economía de mercado casi todas las actividades económicas están organizadas en torno a objetivos de lucro, de lucro de los empresarios y de los trabajadores. La gestión de activos financieros, que es lo que hacen las AFAPS, en todo el mundo está organizada con empresas que se dedican profesionalmente a esa tarea y que obtienen utilidades por esa tarea. Un asunto diferente es cuestionarse si las comisiones que perciben las AFAPS no deberían ser menores. En el gobierno anterior hubo una ley que estableció un tope y la reforma que aprobó el Parlamento en este período incluye disposiciones que procuran alentar una mayor competencia.
Ahora, al margen de estas discusiones teóricas, derogar el régimen de AFAPS plantea enormes problemas prácticos.
RA: ¿Por dónde pasarían esos problemas?
PR: Lo que establece la reforma constitucional es que los ahorros de las personas en las AFAPS pasarían al BPS (a través de un fideicomiso).
Aunque el proyecto establece que el BPS deberá “ordenar y conciliar los aportes individuales, garantizando la no pérdida de derechos”, la realidad es que es absolutamente imposible determinar cómo se podría asegurar semejante promesa. Y, sin ser abogados, parecería que esta disposición constituye en los hechos una expropiación de ahorros de las personas, a cambio de una promesa difusa de que el Estado compensará a los ahorristas con una jubilación que no podría ser inferior a la que se obtendría con las AFAPS. Imaginemos cómo podríamos saber si un ahorrista de 35 años resulta perjudicado o no con este cambio, cuando faltan 25-30 años de aportes, de rentabilidades de esos ahorros, cuando podría haber alguna reforma adicional de los parámetros del sistema más adelante.
No sería de extrañar que muchos ahorristas terminen demandando al Estado por esta disposición. Probablemente también lo harían las propias empresas administradoras, que perderían sin más su negocio.
RA: ¿Podrían presentarse dificultades al gobierno para emitir deuda pública? Te lo pregunto porque si las AFAPS dejan de existir, cabría preguntarse si el Estado no tendría al final menos demandantes de los títulos de deuda que emite año tras año. Esta línea argumental fue presentada en un documento preparado por un conjunto de economistas de la cooperativa Comuna, afines al movimiento sindical pero críticos con la iniciativa de reforma.
PR: A nuestro juicio, no deberíamos esperar problemas de financiamiento para el gobierno en el corto plazo, por lo menos a partir de ese argumento.
Es cierto que las AFAPS manejan un volumen importante de recursos (US$ 22.000 millones, 27% del PIB) y que algo más de la mitad de esos recursos (15% del PIB) están invertidos en títulos de deuda del sector público. Pero el volumen de deuda pública uruguaya que circula en los mercados de capitales es muy superior al que tienen las AFAPS (67% del PIB). A su vez, la derogación de las AFAPS en el corto plazo implica que el gobierno contaría con más recursos (porque contaría con todos los aportes que ahora van a las AFAPS) y que la deuda pública en poder de inversores terminaría bajando (porque el gobierno se terminaría haciendo de una parte de los títulos de deuda que emitió). Entonces, a corto plazo no deberíamos esperar problemas de financiamiento por la ausencia de las AFAPS entre los compradores de la deuda, aunque a largo plazo esta reforma constitucional implicaría mayor gasto y eventualmente, más déficit y más deuda.
Ese no parece, a nuestro juicio, un argumento plausible, aunque la aprobación de este proyecto de reforma efectivamente podría traer dificultades macroeconómicas para el país, eventualmente con impactos negativos sobre el financiamiento del sector público.
RA: ¿Por qué? ¿Qué implicancias podría tener la aprobación de este proyecto de reforma constitucional?
PR: La aprobación de esta reforma constitucional traería un aumento inmediato del gasto público a partir de que ninguna jubilación o pensión podría resultar inferior al Salario Mínimo Nacional.
Asumiendo que ese aumento del gasto público muy probablemente sería importante, eso forzaría al nuevo gobierno a adoptar medidas de ajuste fiscal o a convivir con un déficit fiscal más elevado que el actual (y recordemos que los niveles de déficit fiscal que tenemos en Uruguay son altos en relación con nuestra deuda pública).
Desde esa perspectiva, la aprobación de la reforma constitucional sería una señal negativa para la salud de las cuentas públicas, estaríamos ante un aumento del gasto en pasividades de modo inmediato, ante muy probables aumentos del gasto en pasividades a mediano plazo, ante restricciones muy severas para ajustar los parámetros del régimen de seguridad social (porque la edad y los años de aporte para configurar la causal común quedarían en la Constitución).
Y tendríamos también una señal negativa sobre la estabilidad de las reglas de juego, sobre el respeto de los derechos de propiedad (porque la derogación de las AFAPS implica una expropiación de los ahorros individuales y del negocio de las AFAPS).
Lógicamente, no podemos saber con certeza qué tan graves pueden ser estas cosas, pero probablemente tendrían efectos adversos en el clima de negocios, la inversión y, quizás, también en el crecimiento de largo plazo del país.
